Zusammenfassung

Der öffentliche Sektor ist in vielen EU-Mitgliedsländern auf dem Vormarsch. Da seine Produktivität unter der anderer Sektoren liegt, sinkt dadurch unmittelbar das Produktivitätswachstum der gesamten Wirtschaft. Darüber hinaus verringert eine wegen zunehmender Regulierungsdichte wuchernde Bürokratie auch die Produktivität des privaten Sektors. Folglich ist die Schrumpfung des öffentlichen Sektors durch die Fokussierung auf den Kern seiner Aufgaben die notwendige Bedingung dafür, dass Öl statt Sand ins Getriebe der Wirtschaft kommt. Nur dadurch kann das Produktivitätswachstum wieder an Fahrt gewinnen.

Leviathan wächst

In der Europäischen Union betragen die Ausgaben des öffentlichen Sektors im Durchschnitt jährlich beinahe 50 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die großen EU-Länder spielen dabei die erste Geige: im Jahr 2023 betrug die Staatsquote in Frankreich 57 Prozent, in Italien 55 Prozent, in Deutschland 48 Prozent und in Spanien 46 Prozent (Abbildung 1). Die Staatausgaben sind über die Jahre stärker gewachsen als das BIP und liegen in der EU deutlich über dem Durchschnitt aller OECD-Länder.

Zur Erfüllung der wachsenden Staatsaufgaben brauchen die EU-Staaten immer mehr Ressourcen. Folglich ist der Anteil der im öffentlichen Sektor Beschäftigten an der gesamten Beschäftigung von 22 Prozent im Jahr 1996 auf 24 Prozent im Jahr 2022 gestiegen. Gleichzeitig ist der Anteil des öffentlichen Sektors an der gesamten Bruttowertschöpfung gesunken (Abbildung 2). Dies deutet auf eine deutlich niedrigere Produktivität der Beschäftigten im öffentlichen Bereich hin.

Wie Abbildung drei zeigt, ist die reale Bruttowertschöpfung je Beschäftigten im öffentlichen Bereich deutlich niedriger als in der Gesamtwirtschaft. Außerdem weitet sich der Abstand aus. Lag die (so gemessene) Produktivität des öffentlichen Bereichs in der EU im Jahr 1995 noch 5 Prozent unter der gesamtwirtschaftlichen Produktivität, betrug der Rückstand im Jahr 2022 schon 26 Prozent. Da die Produktivität im öffentlichen Bereich seit 2011 im Trend sinkt, dürfte sich der Abstand künftig ausweiten. Die Ausdehnung öffentlicher Aktivitäten führt also zu einer Reallokation von Ressourcen aus produktiveren in weniger produktive Bereiche und daher zu einer Dämpfung des gesamtwirtschaftlichen Produktivitätswachstums.

Der Sand und das Öl im Getriebe von Wirtschaft und Gesellschaft

Zu den direkten Wirkungen einer Umschichtung von Ressourcen aus dem privaten in den staatlichen Bereich kommen Rückkoppelungseffekte der staatlichen auf die privaten Aktivitäten. Diese Rückkoppelungseffekte entstehen dadurch, dass der öffentliche Sektor dem privaten nicht nur Ressourcen entzieht, sondern die Effizienz des Einsatzes der Ressourcen im privaten Sektor verändert. Dabei können staatliche Aktivitäten die Effizienz im privaten Bereich steigern, indem sie zum Beispiel für Rechtssicherheit, die effektive Durchsetzung von Eigentumsrechten oder die Bereitstellung öffentlicher Güter sorgen. Dem unmittelbaren Produktivitätsverlust durch die Verlagerung von Ressourcen vom privaten in den öffentlichen Bereich stehen Effizienzgewinne im privaten Bereich gegenüber, die größer sein können als die unmittelbaren Verluste. Andererseits können staatliche Aktivitäten die Effizienz im privaten Bereich verringern, indem der öffentliche Bereich komplexe Vorschriften für den privaten Bereich zur Verfolgung politischer Ziele für Wirtschaft und Gesellschaft entwickelt und durchsetzt. Statt mit Öl zu schmieren, streut er auf diesem Weg Sand in das Getriebe der Privatwirtschaft. 

Die Messung der Staatsperformance – des direkten und indirekten Bei-trags des Staates zur gesamtwirtschaftlichen Produktivität – bleibt ein unterentwickeltes Thema. Bisher ist die Weltbank mit Ihren Worldwide Governance Indicators (WGI) die führende Institution, die sich dem systematisch widmet. Die WGI verwenden Daten aus 35 Quellen (Think Tanks, internationalen Organisationen, NGOs und privaten Unternehmen) und verknüpfen sie zu aggregierten Indikatoren, die insgesamt sechs Dimensionen der Governance abbilden sollen: 1) Effektivität der Verwaltung, 2) Regulatorische Qualität, 3) Stimme und Verantwortlichkeit, 4) Politische Stabilität und Abwesenheit von Gewalt/Terrorismus, 5) Rechtstaatlichkeit, und 6) Korruptionskontrolle.¹

Obwohl jeder Indikator einen bestimmten Aspekt der Governance erfasst, ist es denkbar, dass sie sich gegenseitig beeinflussen und verstärken. So dürfte zum Beispiel eine offene und rechenschaftspflichtige Regierung in der Regel stabiler sein, da sie auf die Anliegen der Bürger eingeht, bevor diese in Gewaltaktionen ausarten. Aus diesem Grund fokus-sieren wir in unserer Analyse auf die drei ersten Indikatoren – Effektivität der Verwaltung, Regulatorische Qualität, Stimme und Verantwortlichkeit – die ein ausgewogenes und umfangreiches Bild der Governance – und damit dem Beitrag des Staates zur Produktivität in der Privatwirtschaft –geben sollten, ohne dass es zu übermäßigen Überschneidungen zwischen den Teilbereichen kommt.

Wir werfen zunächst einen allgemeinen Blick auf die Entwicklung der drei Indikatoren in den 27 EU-Mitgliedsländern im gesamten Zeitraum 1996-2023. Anschließend verwenden wir die Methode der Clusteranalyse, um Gruppierungen innerhalb der EU zu identifizieren und die zugrundeliegenden Muster in der Performanceentwicklung zu erkennen.

Mehr Sand als Öl

Effektivität der Verwaltung spiegelt Wahrnehmungen und Ansichten über die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen, die Qualität der Politikfor-mulierung und -implementierung, den Unabhängigkeitsgrad des öffentlichen Sektors von politischen Einflüssen sowie die Glaubwürdigkeit des Engagements der Regierung wider.²

Abbildung 4 zeigt die Entwicklung des Indikators in der EU zwischen 1996 und 2022. Bei neun der 27 EU-Mitglieder ist eine sukzessive Verschlechte-rung der Effektivität der Verwaltung zwischen 1996 und 2022 zu beobachten. Neben Spanien mit dem stärksten Rückgang (ES, -0,7 Indexpunkte), verzeichnete Belgien (BE,-0,48), Deutschland (DE, -0,43), Polen (PL, -0,42), Italien (IT) und Griechenland (GR) (jeweils -0,39) die größten Einbußen. Positive Beispiele liefern einige der osteuropäischen Länder: Estland (EE, +0,73), Kroatien (HR, +0,48), Tschechien (CZ) und Litauen (LT) (jeweils +0,47).

Die Fähigkeit der Regierung, eine wirksame und solide Politik zu formulieren und umzusetzen, sollte in einer hohen Regulatorischen Qualität widergespiegelt werden. Die Entwicklungen des Indikators zeigen auch hier ein recht heterogenes Bild (Abbildung 5). Die markanteste Verschlechterung verzeichneten zwischen 2010 und 2022 Malta (MT, -0,75 Indexpunkte), Zypern (CY, -0,65) und Ungarn (HU, -0,61). Im gleichen Zeitraum gab es dagegen kaum ein Land – außer Lettland (LA, +0,34) und Litauen (LT, +0,24) – mit einer sichtbar positiven Entwicklung. Deutschland (DE) pendelte sich um einem stabilen Durchschnittwert von 1,55 im oberen Mittelfeld ein.

Schließlich werden unter Stimme und Verantwortlichkeit die Wahrnehmung und Ansichten über den Einbezug der Bürger in die Wahl der Regierung sowie ihre Meinung- und Vereinigungsfreiheit gemessen. Grundsätzlich weist der Indikator eine hohe Stabilität im untersuchten Sample auf, allerdings auf einem niedrigeren Niveau als die anderen zwei Indikatoren (Abbildung 6). Die stärksten Rückgänge registrierte Polen (PL, -0,44 Indexpunkte), Spanien (ES, -0,31) und Slowenien (SL, -0,30). Dagegen verbesserte sich Kroatien signifikant (HR, +0,77), gefolgt von Rumänien (RO, +0,28), Estland (EE, +0,27) und Slowakei (SK, +0,24).

Performance-Cluster innerhalb der EU

Auf Grundlage der drei Indikatoren, die zusammen die allgemeine Performance des Staates abbilden, haben wir mit Hilfe der Clusteranalyse vier Performance-Gruppen innerhalb der EU identifiziert: Cluster 1 – Outperformer, Cluster 2 – Mittelgute Performer, Cluster 3 – Mittelschlechte Performer, Cluster 4 – Unterperformer.³ Die vier Cluster haben wir separat für 1996 und für 2022 bestimmt, um damit die wesentlichen Veränderungen in der Cluster-Zusammensetzung zu verfolgen. 

Tabelle 1 fasst die Migrationsflüsse zwischen den Clustern zusammen. Im Jahr 1996 gehörten Österreich, Belgien, Deutschland, Dänemark, Spanien, Finland, Irland, Luxemburg, Niederlande und Schweden zu Cluster 1 der Outperformer. Im Jahr 2022 hat sich die Zusammensetzung des Clusters deutlich verändert: Österreich, Belgien und Deutschland sind zu Cluster 2 abgerutscht, während Spanien bei Cluster 3 gelandet ist. Ähnlich bemerkenswerte Herabstufung ereignete sich am anderen Ende der Klassifizierung: Griechenland, Italien, Polen, Rumänien, Slowakei und Ungarn sind von Cluster 3 zu Cluster 4 migriert. Schließlich waren es nur vier von 27 EU-Mitgliedern, die ihre Clusterzugehörigkeit verbessern konnten: Estland, Lettland, Litauen und Tschechien sind von Cluster 3 zu Cluster 2 aufgestiegen.

Es lässt sich insgesamt feststellen, dass die Performance der öffentlichen Verwaltung in vielen EU-Mitgliedern abnimmt. Die Gründe dafür können vielfältig sein. Es liegt jedoch nahe, dass neben den länderspezifischen Faktoren auch die EU-weiten Entwicklungen eine wichtige Rolle gespielt haben. Abbildung 7 zeigt eine seit 2010 steigende Tendenz der durch die verschiedene EU-Organe verabschiedeten Rechtsakte, die zu einem zunehmenden bürokratischen Aufwand in den Mitgliedstaaten führen. Auffällig dabei ist auch, dass von der Kommission zunehmend „delegierte Rechtsakte“ genutzt werden, mit denen Vorschriften in einem vereinfachten Verfahren erlassen werden können. Dadurch wird nicht nur der Anwendungsbereich von Gesetzen erweitert, sondern substanzielle und belastende neue Anforderungen ohne Schutzmechanismen wie beim Primärrecht (Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse des Europäischen Parlaments und des Rates) eingeführt.

Warum Leviathan an Macht gewann

Mit der „liberalen Erneuerung“ im Verlauf der 1980er Jahre, der Globalisierung und der Diskreditierung der Staatswirtschaft durch den Untergang der Sowjetunion wuchs der Wohlstand weltweit. Vor diesem Hintergrund gibt die flächendeckende Rückkehr des Leviathans in der EU auf den ersten Blick Rätsel auf. Etwas Licht ins Dunkle bringt jedoch die von vielen gefühlte Drohung einer Rückkehr in die Welt von Thomas Hobbes, in der „der Mensch des Menschen Wolf“ ist. In Hobbes Welt ist Leviathan der Garant für das friedliche Zusammenleben.

„Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet“ heißt das berühmte Diktum des (umstrittenen) Staatsrechtlers Carl Schmitt. Von den meisten unbemerkt schleicht sich Schmitts Verständnis vom Staat als entscheidungsstarker Vollstrecker des alternativlos Notwendigen an uns heran.⁴ Nach dem Fall der Berliner Mauer und dem Untergang der Sowjetunion triumphierte der westliche liberale Rechtsstaat. Die Geschichte schien ihr Ziel erreicht, an ihr „Ende“ gekommen zu sein. Doch dann folgten drei Krisen, in denen der Staat sich seine Vormachtstellung, seine „Souveränität“ über alles zurückholen, über die „erstarrte Mechanik“ von Recht und Gesetz triumphieren konnte.

Es begann mit der Großen Finanzkrise von 2007-2008 (mit der sich ihr anschließenden Eurokrise 2020-2012). Der Crash des US-Immobilienmarktes brachte die Banken weltweit zum Wanken und löste den Hilferuf nach dem Staat aus. Der verkündete den Ausnahmezustand und rettete – entgegen allen Prinzipien der liberalen Wirtschaftsordnung – mit dem Geld seiner Steuerzahler und den Gelddruckmaschinen seiner Zentralbanken das Abendland. Die nächste Großkrise kam in Form der „Klimakrise“, bei der auf Grundlage einer zwar ernst zu nehmenden wissenschaftlichen These apokalyptische Szenarien entwickelt und die Existenz ganzer Industriezweige ohne eine gesamtgesellschaftliche Bewertung in Frage ge-stellt wurde. 

Der (vorläufige) Klimax der Ausnahmezustände wurde in der Coronakrise erreicht, in der sogar Grundrechte eingeschränkt oder suspendiert wurden. Zur Brechung der Infektionsketten verfügte der Staat das Tragen von Atemschutzmasken und Ausgangsbeschränkungen, die in Deutschland wiederholt von Anfang 2020 bis Mitte 2021 galten. Wer sich nicht impfen lassen wollte, wurde massiv unter Druck gesetzt. Wie erst später aus ursprünglich geheimen Protokollen des Robert-Koch-Instituts hervorging, legte die staatliche Politik die wissenschaftlichen Erkenntnisse im Sinne der Maximierung des Ausnahmezustands aus und umgab sich mit wissenschaftlichen Beratern, die diese Auslegung legitimierten. Abweichende wissenschaftliche Einschätzungen wurden ausgegrenzt und die Beteiligung des Parlaments, ganz im Sinne von Carl Schmitt, umgangen. Der Souverän ist in der Ausnahmesituation eben auch dazu befugt, die bestehende Rechtsordnung zu suspendieren und Entscheidungen zu treffen, die nötig sind, um Normalität wieder herzustellen.

Das Modell des sich aus den Krisen herausschälenden „Entscheiderstaats“ steht hinter dem Konzept des „Entrepreneurial State“, das von der Modeökonomin Marianna Mazzucato propagiert wird, dem „Build-Back-Better-Plan“ der Biden-Regierung in den USA, oder dem „Green Deal“ der EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen. Dieses Modell wird jedoch durch die unvermeidlichen Fehlleistungen des „Entscheiderstaats“ diskreditiert. Inzwischen haben diese Fehlleistungen politische Erdbeben ausgelöst, von den USA bis Deutschland. 

Fazit

Leviathan ist in vielen EU-Mitgliedsländern auf dem Vormarsch. Getrieben wurde der Vormarsch von den Krisen der letzten zwei Jahrzehnte, die durch die Ausrufung des Ausnahmezustands den Entscheiderstaat auf den Plan brachten. Doch der Entscheiderstaat kann nicht liefern, was er verspricht. Da die Produktivität des öffentlichen Sektors unter der des Privatsektors liegt, sinkt unmittelbar das Produktivitätswachstum der gesamten Wirtschaft. Darüber hinaus verringert eine wegen zunehmender Regulierungsdichte wuchernde Bürokratie die Produktivität des privaten Sektors. Folglich ist die Schrumpfung des öffentlichen Sektors eine notwendige Bedingung für die Steigerung des Produktivitätswachstums. Am Ende dieses Prozesses muss die Rückkehr des liberalen Rechtsstaats und der liberalen Wirtschaftsordnung stehen, wenn Wohlstand, Demokratie und Freiheit gewahrt werden sollen.

Annex

Abbildungen A.1 und A.2 zeigen die in den Jahren 1996 und 2022 entstandenen Cluster 1-4 an-hand der Dendrogramme. In einem Dendrogramm zeigt die Höhe der horizontalen Linien die Dis-tanz (gemessen anhand des sog. L2 quadrierten Unähnlichkeitsmaßes) auf, bei der die Objekte zusammengeführt wurden. Je höher die horizontale Linie, desto unähnlicher sind die Gruppie-rungen zueinander. In Abbildung A.1 ist Cluster 1 am weitesten von allen anderen Clustern ent-fernt. Auch Cluster 4 unterscheidet sich stark von Clustern 2 und 3. Schließlich ist die Distanz zwi-schen Clustern 2 und 3 am geringsten. Zur Bestimmung der Anzahl der Cluster geht man mit der Verringerung der Distanz so weit, bis das Unähnlichkeitsmaß zwischen den Mitgliedern der Clus-ter vernachlässigbar wird. Dies ist in unserer Analyse bei vier Clustern der Fall.

¹ Die Datengrundlage besteht aus Wahrnehmungen und Ansichten von Experten und Umfrageteilnehmern. Die sechs Indikatoren sind angegeben entweder als standardisierte normale Einheiten, die zwischen -2,5 und 2,5 variieren, oder als Perzentil-Rangeinheiten, die von 0 bis 100 reichen können. Das Sample ist aktuell für 214 Länder für den Zeitraum 1996-2023 verfügbar.

² Siehe Kaufmann, D. und Kraay, A. (2024). The Worldwide Governance Indicators: Methodology and 2024 update. Policy Research Working Paper Nr. 10952, World Bank Group.

³ Clusteranalyse ist ein statistisches Verfahren zur Segmentierung und Identifizierung der homogenen Gruppierungen (Clustern) von Objekten. Objekte in einem bestimmten Cluster sollten einander so ähnlich wie möglich sein, sich aber so weit wie möglich von Objekten in anderen Clustern unterscheiden.

⁴ Dazu Thomas Mayer, Überforderte Entscheider. Cicero, 12/ 2024.